《能源法》是我國能源領(lǐng)域具有基石地位的綜合性、綱領(lǐng)性法律。今年4月26日~5月25日，全國人大公布《能源法（草案）》，向全社會征求意見，引起各界熱烈反響，標志著我國近20年的能源法立法工作取得階段性重大成果?！赌茉捶ǎú莅福方?jīng)進一步審議并公布施行后，將對有序推動能源轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)能源高質(zhì)量發(fā)展、助力社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)發(fā)揮積極作用。

        《能源法（草案）》立法進行時

        1.《能源法（草案）》處在立法工作的什么階段，預計還有多久可以公布施行？

        一部法律通常要經(jīng)過起草提案、立法審議和簽署公布三個階段方能施行。2024版《能源法（草案）》由國家發(fā)展改革委和國家能源局起草，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過，由國務(wù)院正式提交至全國人大常委會進行了第一次審議，目前處在立法機關(guān)審議階段。相對而言，2007版和2020版《能源法（征求意見稿）》都處在行政機關(guān)起草提案階段，因為種種原因未能進入實質(zhì)性立法環(huán)節(jié)。

        預計《能源法》將較快審議通過并公布施行，原因有三：

        一是已被納入第一類立法項目規(guī)劃，預期審議進程不會太慢。2023年9月公布的《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》將其列為“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”。此外，我國正在積極編撰《生態(tài)環(huán)境法典》，作為能源法治領(lǐng)域最重要的單行法之一，從配套法典角度考慮《能源法》也需盡快出臺。

        二是后續(xù)審議環(huán)節(jié)不多、歷時不會太長。法律案一般要經(jīng)三次全國人大常委會會議審議后再交付表決，《能源法（草案）》已于4月底完成“一次審議”。在各方面意見比較一致的情況下，可能會安排連續(xù)審議。

        三是本版草案的立法技術(shù)成熟度更高。與前兩版征求意見稿相比，2024版《能源法（草案）》具有“著眼長遠、提綱挈領(lǐng)、更加務(wù)實”的特點。它的結(jié)構(gòu)更緊湊、文本更簡潔、用詞更考究，增加了政策性原則性表述，規(guī)避了一些爭議較大的操作性內(nèi)容。這些變化彰顯著立法技術(shù)更趨成熟，為促進法律草案審議通過奠定了基礎(chǔ)。

        2.與其他已出臺的能源領(lǐng)域法律法規(guī)政策相比，《能源法》的地位和作用是什么？

        《能源法》是我國能源領(lǐng)域具有基石地位的綜合性、綱領(lǐng)性法律。目前，我國已制定了《電力法》《煤炭法》《可再生能源法》等多部能源專項法律法規(guī)及部門規(guī)章，并批準加入《氣候變化框架公約》《京都議定書》等能源相關(guān)國際條約。《能源法》是一部由全國人大常委會制定的重要法律，是我國能源法律法規(guī)體系的“金字塔基”，以綱領(lǐng)性、引領(lǐng)性見長。它通過回應(yīng)能源領(lǐng)域的共性問題、確立一般性原則，來統(tǒng)領(lǐng)各專項領(lǐng)域的立法工作和實踐活動，從而確保達到推動能源高質(zhì)量發(fā)展、保障國家能源安全、促進經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展、積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和、適應(yīng)全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家需要等立法目的。

        我國能源法立法歷程

        為服務(wù)支撐經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展，我國能源消費規(guī)模不斷擴大、用能結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化、對能源合理開發(fā)利用的認識更加深入，與之同步發(fā)展演進的是能源領(lǐng)域的監(jiān)管制度和政策法規(guī)。

我國能源領(lǐng)域立法歷程可以大致歸納為四個階段。

        第一個階段是改革開放到20世紀末。早在1980年前后，在石油危機、改革開放等內(nèi)外部因素共同作用下，全國人大和國家能源委員會曾提出草擬《能源法》。但是，這項工作只開展兩三年便被擱置，一是由于能源管理機構(gòu)調(diào)整導致工作中斷；二是彼時我國能源消費總量小、自給率高，能源資源主要依靠行政手段配置，立法必要性、緊迫性不足。20世紀90年代后，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，能源需求隨之增長，經(jīng)濟發(fā)展與保護環(huán)境的矛盾逐漸凸顯，借著依法治國的東風，《電力法》《煤炭法》《節(jié)約能源法》等能源領(lǐng)域的單行法先后頒布施行。

        第二個階段是21世紀第一個10年。由于能源消費規(guī)模急劇擴大，自給率迅速下降，供需矛盾突出，我國再次提出《能源法》立法計劃，并于2007年向全社會公布了《能源法（征求意見稿）》。2007版征求意見稿共計15章140條，內(nèi)容涵蓋能源監(jiān)督管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、開發(fā)供應(yīng)、節(jié)能減排、財稅價格、應(yīng)急儲備、科技政策和國際合作等方面，彰顯了安全、高效、環(huán)保等先進的能源理念，是一部系統(tǒng)、完備、工整的能源“小憲法”。然而，彼時我國多元化能源結(jié)構(gòu)初步顯現(xiàn)，市場化能源管理經(jīng)營機制仍在探索，能源領(lǐng)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向尚不清晰，能源立法條件尚不成熟，因此《能源法》立法未能走下去。

        第三個階段是21世紀第二個10年。在能源供需方面，我國太陽能、風能等可再生能源的開發(fā)和消納實現(xiàn)大發(fā)展；在體制機制方面，能源領(lǐng)域市場化改革不斷加碼。“四個革命，一個合作”能源安全新戰(zhàn)略的提出，使能源立法再度提上議程。2020年，全新的《能源法（征求意見稿）》公布。在理念原則上，繼承了2007版征求意見稿的核心內(nèi)容，并明晰了能源的商品屬性，強調(diào)了市場化改革，明確了清潔化、低碳化、數(shù)字化發(fā)展方向。2020版征求意見稿精簡為11章110條，原則性、方向性內(nèi)容增加，措辭也更加考究。然而，一是由于國內(nèi)外形勢變化較快，能源轉(zhuǎn)型路徑的不確定性較高，關(guān)于各能源品種發(fā)展定位的爭議較大；二是由于能源法的立法模式尚未厘清，各能源工作主管部門的權(quán)力責任有待進一步明確，因此這一階段的能源立法工作也未取得實質(zhì)性進展。

        第四個階段是“十四五”以來。一方面，在“雙碳”目標提出之后，特別是“1+N”政策體系建立以來，全國各界對于經(jīng)濟社會全面綠色低碳轉(zhuǎn)型的共識不斷增強，生產(chǎn)、消費、財稅、科技等領(lǐng)域的能源轉(zhuǎn)型配套政策不斷完善，《能源法》立法條件空前成熟。另一方面，在新冠疫情、大國博弈等因素疊加影響下，我國能源平衡三角嚴重承壓，能源工作面臨新形勢新挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)型大勢明確但具體路徑模糊等重大問題凸顯，立法工作的緊迫性顯著提升。在此背景下，能源立法工作再度啟動，2024年4月，全國人大常委會會議第一次審議了《能源法（草案）》，并向全社會公開征求意見。

        《能源法（草案）》的內(nèi)容和特點

        2024版《能源法（草案）》共計9章69條，包括總則、健全能源規(guī)劃體系、完善能源開發(fā)利用制度、加強能源市場體系建設(shè)、健全能源儲備體系和應(yīng)急制度、加強能源科技創(chuàng)新、強化監(jiān)督管理、明確法律責任等方面。與前兩版征求意見稿及現(xiàn)行能源政策法規(guī)相比，這版草案的理念內(nèi)核是一脈相承的，同時又在以下四個方面體現(xiàn)了新的亮點特色。

        一是更加完整準確地界定了能源的內(nèi)涵和各品種的發(fā)展定位?！赌茉捶ǎú莅福穼⒛茉炊x為“直接或者通過加工、轉(zhuǎn)換而取得有用能的各種資源，包括煤炭、石油、天然氣、核電、水能、生物質(zhì)能、風能、太陽能、地熱能、海洋能以及電力、熱力、氫能等”，比2020版征求意見稿的層次性更強。此外，由于充實了“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”“加快構(gòu)建新型能源體系”“推動能源消耗總量和強度雙控向碳排放總量和強度雙控轉(zhuǎn)變”等最新政策精神，草案對各能源品種發(fā)展定位和方向的表述更加清晰。例如，對可再生能源的支持態(tài)度更加積極明確，進一步強化了“優(yōu)先開發(fā)可再生能源”的表述，并將2020版“因地制宜發(fā)展分布式能源”升級為“鼓勵發(fā)展分布式能源和多能互補、多能聯(lián)供綜合能源服務(wù)”。又如，強調(diào)“有序”推動非化石能源替代化石能源、低碳能源替代高碳能源，因此要支持化石能源的“合理開發(fā)和清潔高效利用”，以及“燃煤發(fā)電清潔高效發(fā)展”。再如，從能源安全和生態(tài)保護出發(fā)，這版草案將“水電”單獨辟為一條，要求“統(tǒng)籌”水電開發(fā)和生態(tài)保護，“嚴格控制”開發(fā)建設(shè)小水電，同時，將2020版“安全高效發(fā)展核電”的表述更改為與《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》相同的“積極安全有序發(fā)展核電”。

        二是有關(guān)能源安全的理念和要求統(tǒng)領(lǐng)草案條款的方方面面。由于國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展驅(qū)動能源消費需求剛性增長，清潔高效用能要求提高，國際局勢云譎波詭，不穩(wěn)定、不確定性因素增多，能源安全已上升為總體國家安全觀的重要一環(huán)，是須臾不可忽視的“國之大者”。首先，《能源法（草案）》開宗明義，將“推動能源高質(zhì)量發(fā)展”“保障國家能源安全”與“促進經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展”“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”等宏觀目標有機整合，與2020版征求意見稿將立法目的落腳在“規(guī)范能源開發(fā)利用和監(jiān)督管理”相比，是巨大的進步。其次，草案增加了“完善能源產(chǎn)供儲銷體系”有關(guān)規(guī)定，對能源安全的內(nèi)涵進行了全面擴容，能源安全不再局限于能源充足供給，而是體現(xiàn)在能源的有序開發(fā)、穩(wěn)定輸送、高效利用、合理價格、梯次儲備、靈活調(diào)度，乃至節(jié)能宣傳等諸多層面，契合了能源轉(zhuǎn)型發(fā)展時代要求。

        三是強調(diào)了能源的商品屬性以及能源市場體系建設(shè)。首先，《能源法（草案）》明確規(guī)范了我國能源市場的參與主體和活動形式，即國家推動能源領(lǐng)域自然壟斷性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)實行“分開經(jīng)營”，鼓勵、引導“多種所有制經(jīng)濟主體”依法投資能源開發(fā)利用、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，支持各類主體依法按照市場規(guī)則公平參與能源領(lǐng)域“競爭性業(yè)務(wù)”，并鼓勵能源上下游企業(yè)按照市場化方式加強合作、協(xié)同發(fā)展，從而促進能源市場發(fā)展和能源產(chǎn)業(yè)升級。其次，《能源法（草案）》提出推動全國統(tǒng)一的煤炭、電力、石油、天然氣等能源交易市場建設(shè)。價格機制是市場機制的重要組成部分，草案對能源價格形成機制的表述更加完善，更有利于維護生產(chǎn)生活平穩(wěn)秩序。一方面，相比2020版征求意見稿將“競爭性環(huán)節(jié)主要由市場形成價格”“自然壟斷環(huán)節(jié)價格由價格主管部門管理”截然區(qū)分，草案旨在推動建立“與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，主要由能源資源狀況、產(chǎn)品和服務(wù)成本、市場供求狀況、可持續(xù)發(fā)展狀況等因素決定的能源價格形成機制”；另一方面，為避免能源價格震蕩的單點風險引發(fā)經(jīng)濟社會系統(tǒng)性問題，草案提出完善國家能源價格調(diào)控制度，提升能源價格調(diào)控效能，構(gòu)建防范和應(yīng)對能源市場價格異常波動風險機制。

        四是全面規(guī)范了能源領(lǐng)域各類主體的權(quán)利義務(wù)責任。能源轉(zhuǎn)型的積極有序推進離不開能源生產(chǎn)者、監(jiān)管者和消費者的協(xié)同努力，《能源法（草案）》的一大亮點，就是對各類主體在能源轉(zhuǎn)型中的職責與要求進行了全面梳理和清晰規(guī)范。草案既明確了能源企業(yè)的供應(yīng)、儲備及其他附隨義務(wù)，管網(wǎng)企業(yè)的安全運輸義務(wù)，又確立了公平市場競爭、投資保護等法律原則，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供穩(wěn)定預期；既保障了普通用戶獲得“安全、持續(xù)、可靠”的能源供應(yīng)權(quán)利，又明確了包含其在內(nèi)的相關(guān)主體需承擔能源應(yīng)急義務(wù)；既賦予了各級政府相應(yīng)的管理權(quán)力，又明確了其在能源規(guī)劃、節(jié)能宣傳、重點群體用能保障等方面的職責。此外，草案還對新聞媒體開展節(jié)能、綠色公益宣傳，公共機構(gòu)優(yōu)先采購、使用清潔低碳能源作出規(guī)定，以立法形式確立并固化低碳理念，促進經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

        完善《能源法（草案）》的思考與建議

        首先，《能源法（草案）》將多元能源品種、多重轉(zhuǎn)型目標整合在同一框架下，從法律高度指明了能源領(lǐng)域轉(zhuǎn)型發(fā)展方向與路徑，規(guī)范了各能源品種的定位和發(fā)展次序，有利于統(tǒng)籌推動能源領(lǐng)域安全有序、經(jīng)濟高效、綠色低碳轉(zhuǎn)型，助力經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。然而，此次草案內(nèi)容還不盡完善，預計會在之后的審議中進一步充實優(yōu)化。例如，草案對煤、油、氣等化石能源產(chǎn)供儲銷體系的規(guī)定較多，對風能、太陽能、氫能等可再生能源的開發(fā)利用卻未展開篇幅，只是原則性地“支持優(yōu)先開發(fā)可再生能源”“完善可再生能源電力消納保障機制”，且沒有論述新能源與傳統(tǒng)能源之間、不同可再生能源品種之間如何耦合發(fā)展，而這正是能源轉(zhuǎn)型期的困惑與爭議焦點所在。又如，隨著能源轉(zhuǎn)型的深入推進，能源問題的來源與表現(xiàn)早已不局限于能源領(lǐng)域本身，鋰、鎳、鈷、銅等關(guān)鍵礦產(chǎn)資源安全與電氣化轉(zhuǎn)型中的能源安全息息相關(guān)，廢塑料和生物質(zhì)資源化利用也有節(jié)能降耗巨大潛力，這些都尚未寫入草案。

        其次，《能源法（草案）》凸顯了“能源三角平衡”的理念，既要堅持能源的戰(zhàn)略屬性，兜牢國家能源安全底線，又要增強能源的商品屬性，充分發(fā)揮市場配置資源作用，還要強調(diào)能源的民生屬性，提高能源產(chǎn)品的可獲得性、可負擔性。實現(xiàn)能源三角平衡的難點，存在于產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、設(shè)施、制度等多方面，草案對產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和設(shè)施的規(guī)定較為詳盡，但在敏感性較高、爭議較大的體制機制改革上進行了簡化處理，盡管有利于減小立法過程中的阻力，但會削弱《能源法》對未來能源領(lǐng)域政策法規(guī)的引領(lǐng)和指導作用，不利于統(tǒng)籌實現(xiàn)保障能源安全、促進市場建設(shè)、加快綠色轉(zhuǎn)型等多重目標。例如，草案提出建設(shè)完善能源儲備、預警和應(yīng)急管理制度，但沒有確立能源儲備和動用的一般原則，沒有明確能源應(yīng)急分級分類管理的原則和標準，也沒有闡明能源儲備、預警與應(yīng)急管理制度之間的關(guān)聯(lián)，在如何協(xié)調(diào)政府調(diào)控與市場機制之間關(guān)系方面尚不清晰，建議在立法審議階段加以完善。

        最后，《能源法（草案）》規(guī)范了能源領(lǐng)域各類主體的職責定位和權(quán)利責任，有利于他們在能源系統(tǒng)運行和轉(zhuǎn)型發(fā)展中更好地扮演角色、發(fā)揮作用、形成合力。然而，目前草案對一些復雜主體或是復雜關(guān)系的規(guī)范還不完善，預計會在之后的審議中進一步豐富細化。例如，能源化工企業(yè)兼具能源供應(yīng)者和消費者雙重身份，既要向社會供給清潔高效的能源產(chǎn)品，又要推進自身用能效率提升和低碳轉(zhuǎn)型，還要推動企業(yè)和行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。近中期來看，這些目標和要求之間存在內(nèi)在張力，給能源化工企業(yè)發(fā)展帶來一定挑戰(zhàn)。再如，政府機構(gòu)不僅對能源法規(guī)的實施負有監(jiān)督管理職責，而且對能源轉(zhuǎn)型發(fā)展，特別是可再生能源和清潔低碳技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用負有主動作為、服務(wù)幫助的義務(wù)，當前版本的草案對后者論述不足。此外，能源領(lǐng)域行政管理工作涉及發(fā)展規(guī)劃、自然資源、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理等多部門，草案亦未能對實踐中存在已久的“合力不足”問題作出更多的協(xié)調(diào)與回應(yīng)。建議推動草案內(nèi)容完善與《能源法》公布施行，理順能源領(lǐng)域各方利益，加快消除痼疾，平穩(wěn)涉過能源轉(zhuǎn)型發(fā)展深水區(qū)。